杜特尔特“背美向中”的实质

2016年10月17日 时事评论 浏览 637 抢沙发 A+

杜特尔特“背美向中”的实质 时事评论

张锋:杜特尔特访华将重续中断多年的中菲高层交流,但中国需要审慎评估其外交实质和菲律宾国内的政治动向。

菲律宾总统杜特尔特上台仅三个多月,就完成了菲外交史上的一个轮回。从其前任阿基诺三世的极度亲美,他转向了“厌美”甚至“仇美”,并不惜公开辱骂美国总统奥巴马和其他美政府高官。美菲在南海的军事演习已被中止,阿基诺政府不遗余力推动并升级的美菲防卫合作,正面临着“山雨欲来风满楼”之势。

与此同时,杜特尔特外交正在“转向”中俄,公开声称要向中俄购买武器,表达出加强菲中经济合作的意愿,也没有强调南海仲裁案裁决在未来中菲谈判中的地位。

在菲外交看似“剧变”的背景下,杜特尔特将于10月18日至21日对中国进行的国事访问,就更加显得意义非凡。从最基本的层面讲,菲总统访华将重续中断将近五年之久的中菲双边高层交流,对中菲关系、中国周边外交以及中国南海政策而言,都是一件大事。

然而,在以最高规格接待杜特尔特的同时,中国需要审慎评估其外交的实质以及菲国内政治的动向。这几年中菲关系的历史经验与教训尚在眼前,而且不可谓不深刻。

2011年8月底至9月初阿基诺访华时,中方期待甚高,希望阿基诺能控制菲中在南海的争端并为南海局势降温。然而,阿基诺访华之后,中菲争端反而升级,黄岩岛事件后菲单方面提起南海仲裁,南海局势愈加恶劣,中方似乎到现在都没有完全理清到底出了什么问题。

此次杜特尔特访华,中方首先需要预防的就是“阿基诺访华效应”的重现。这极有赖于中国外交官和情报部门对菲外交态势的准确把握和分析。

对于杜特尔特外交表面上的“背美向中”,大概可以有四种不同的解读。一是杜特尔特确实有根深蒂固的“厌美”甚至“反美”的情绪。美国在菲殖民将近半个世纪,菲社会一直都有反美情绪,只不过时强时弱而已。菲政治长期受亲美的传统家族势力控制,而杜特尔特以民粹主义上台,融合了要求“社会进步”的左派和“政治威权”的右派的声音,对菲传统家族政治构成冲击,没有亲美的背景,反而有极强的想把菲律宾从美国的控制中“解放”出来的情绪。

在这一解读下,杜特尔特外交的根源在于其内政,菲律宾在南海的利益、甚至菲整体的国家利益恐怕都不是其外交的根本出发点。他对外交本身既不感兴趣也不在行。受内政主导,杜特尔特最需要的是中国在其重大内政举措上给予支持,特别是在打击毒贩、改善基础设施、国内反恐和结束菲南部武装冲突等领域。这也能解释为何他对美国批评其“法外”打击毒贩如此不满。

第二种解读,是杜特尔特有极强的改善对华关系的意愿,可能是受了菲国内对华友好声音的影响,其一系列针对美国的表态和政策都是在向中国发出外交信号,甚至不排除其外交战略就是通过降级菲美同盟来表明对华诚意,希望中国能有真诚、慷慨的回报。

在这一解读之下,杜特尔特实际上是在通过牺牲部分外交利益(菲美同盟)来争取另一部分外交利益(菲中关系)。本来,从一般现实政治的角度讲,杜特尔特可以把菲美同盟,特别是菲律宾在美国“亚太再平衡”战略中的重要地位,作为与中国谈判的一个筹码,以争取中国在南海争端上的一些让步,或者加大对其内政支持的力度。现在,在中国将如何回报尚不清楚的情况下(至少中国公开的外交信号并不明确),杜已“自废筹码”,这或者显示其对外交斗争的艺术一窍不通,或者显示其对华诚意极为强大。不管是哪一种,杜特尔特对美国的疏远已使中国手上的筹码大为增强。

第三种解读,是杜特尔特在外交上并不天真,反而有种马基雅维利式的权谋术。他是想在中美之间玩一种新的平衡术,只不过是想给外界制造一种为了给菲中关系解套而破釜沉舟的感觉。

但其实,如果除去其前任阿基诺政府特别亲美的那段历史,杜特尔特目前的对美政策并未突破菲美同盟的底线,所谓“破釜沉舟”也只不过是表象。他的真实意图在于通过与中国走近而让美国有种危机感,从而让美国加大对其政策的支持。

与此同时,他还可以借此试探中国改善对菲关系的诚意。如果中国在其看似已经“破釜沉舟”的情况下,还不愿在涉及菲核心利益的问题上进行让步,或者不能提供满足杜特尔特内政需要的支持和援助,他就可以中国缺乏诚意为名走另一条“独立”甚至重新亲美的道路。

在这一解读之下,杜特尔特其实并未以实质损害菲美同盟为代价而改善对华关系。他只不过是矫正了阿基诺政府的外交政策,并在没有承受很大外交成本的情况下希望中国给予其支持或做出让步。毕竟,美国是希望加强对菲关系的,美菲同盟不可能一夜之间崩塌。甚至可以说,杜特尔特是在利用阿基诺政府一边倒的政策,一边通过矫正这一政策对华表达诚意,一边又手握南海仲裁案裁决与中国进行谈判。其对华外交态势不可谓不佳。

第四种解读,是杜特尔特在创造菲律宾“独立”外交的一种新传统。他既不是纯粹为了内政需要而向中国示好,也不是本身就对华有好感,也不是为了通过玩弄中美平衡的外交博弈来获取最大的利益。他的“独立”外交和他内政的根基一致——都是基于菲社会现实的民粹主义。

这一解读能解释菲官方的观点。10月5日,菲外长亚赛发表了一个关于“美国辜负了菲律宾”的重要声明。他说杜特尔特的外交目标是要维护包括菲领土主权在内的国家利益,但是长期以来菲对美国的“俯首帖耳”无法实现这一目标。美国甚至无法保证美军会在美菲同盟条款的基础上,保护菲在国际法框架下应享有的主权权利。所以美国对菲律宾的“胡萝卜加大棒”的政策是失败的,杜特尔特的外交就是要把菲从美国的控制中“解放”出来。

但是,亚赛又说,逃离美国的“胡萝卜加大棒”政策并不意味着菲律宾会接受中国或者任何其他国家的“威逼利诱”。如果中国也对菲采取“胡萝卜加大棒”的政策,那么这一政策也将失败,因为菲律宾想要的是外交独立,而不是受制于人。可见,杜特尔特独立外交的出发并不是对华友好,而是民粹主义。这样的外交既能导致菲中友好,也能导致菲中关系恶化。

中国接受杜特尔特访华,实际上已经承担了一些外交风险。且不说这次访问失败对双方而言都难以接受,假如成果不大,比如只有一些立场宣示性的成果,也不免会让外界失望。大概双方在幕后已经有了密切沟通,能够保证这次访问取得实质性——虽然未必是突破性——的成果。

杜特尔特在访问之前的一系列看似“背美向中”的外交举措,在很大程度上是把中菲关系下一步进展的“皮球”踢给了中国。以上四种对其外交本质的解读,不管是哪一种,都值得中国加大对菲外交投入。

如果第一种解读——杜特尔特想要中国在其内政上给予支持并可接受在南海问题上的妥协——符合事实,那么中国不给予大力支持,就未免会丧失一次改善对菲关系的良机。

如果第二种解读——杜特尔特有极大诚意改善对华关系——符合事实,那么中国更应确保其此次访华取得实质性成果。

如果第三种解读——杜特尔特是想试探中国同时向美国加码——符合事实,除非杜特尔特的外交筹码触犯中国底线,中国恐怕还是得实质性改善与其关系,同时关注菲美关系的未来走向,以决定下一步的对策。

如果第四种解读——杜特尔特在追求一种真正既不受附于美国也不受附于中国的独立外交——符合事实,中国应该大力支持这样的独立外交,因为这种独立外交意味着菲律宾在美国亚太同盟体系中地位的下降,美国“亚太再平衡”战略将因此受阻。这将给中国周边外交提供一个重要机遇。

中国的利益,除了稳定并改善中菲关系,还要确保南海争端朝着外交谈判而不是国际仲裁或者军事对峙的方向走。按照这几年中国南海政策的思路,中方与杜特尔特会谈时的底线应是,菲方不能公开把仲裁案裁决作为与中国谈判的基础——尽管在实质性谈判时,双方可以涉及裁决提到的相关问题。

鉴于杜特尔特长期扎根菲南部棉兰老岛的政治背景,其安全政策的核心应是应对棉兰老岛西部的伊斯兰分子武装叛乱和全国范围内的“共产主义”分子叛乱,南海争端并不是施政优先领域。从公开报道看,他很希望解决,也希望中方能够有所让步的,是菲渔民在黄岩岛海域的捕鱼权。按照菲方的说法,自2012年中国控制黄岩岛后,菲渔民无法去该地捕鱼。其实,黄岩岛并非中菲南海争端的全部,当然也非中菲关系的全部。当代中国最重要的国家任务中国崛起,并不靠在黄岩岛的捕鱼权。给予菲渔民一定程度的捕鱼权,特别是在中方能够管理和控制的情况下,对于中国在南海的权益并无多大伤害,反而能向包括菲在内的相关国家释放善意,并极大地改善中国的地区形象。

黄岩岛虽是近年来中菲关系恶化的一个缩影,但也未尝不能成为中菲关系回暖的一大契机。除了给予菲渔民适当条件下的捕鱼权外,中菲还可以考虑把黄岩岛海域打造成为海洋资源与环境保护区,堵住国际上批评中国破坏南沙环境的悠悠之口。在现在中菲关系出现改善迹象的情况下,这总比中国去填黄岩岛从而导致中菲关系重回低谷甚至引发与美国的冲突要好。

作者:张锋 为澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授、盘古智库高级研究员。

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